陈晓光的博客

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陈晓光 — Tue, 04 Sep 2007 02:44:00 GMT

但不能保证每个留言都能得到我的回复

安体富：增值税改革事不宜迟

陈晓光 — Tue, 04 Sep 2007 02:35:00 GMT

安体富：增值税改革事不宜迟

http://www.crifs.org.cn 2007年8月21日安体富

增值税转型改革逐步扩大试点的办法，同增值税的性质和特点格格不入。

在企业所得税“两法合并”通过人大审议之后，本轮税制改革的另一重要内容，增值税转型改革的推动成为当务之急。作为我国第一大税种，增值税目前占到全国税收收入的近50%，本应该早由生产型转为消费型，但至今这一改革进展不大，仍处于逐步扩大试点的阶段。

消费型增值税可以避免重复征税，最大限度地减少税收对市场机制的扭曲，但前提是在各个地区、各个行业广泛使用。它不适宜被当作优惠政策逐步扩大试点，否则会滋生各种形式的避税、骗税行为，增加税收征管的难度。

当前，应该尽快在全国范围推行增值税转型改革。

生产型增值税弊病日益严重

增值税是我国第一大税种，1994～2006年增值税收入占税收总收入的比重平均为48.7%。因此，增值税转型改革是我国新一轮税制改革最重要的内容。目前我国实行的增值税是生产型的增值税，所谓生产型的增值税，是指纳税人在缴纳增值税款时，所购置的固定资产中所含进项增值税款不能抵扣，存在重复征税问题。而消费型增值税则可以全额抵扣。据统计，目前世界上有130多个国家实行增值税，其中绝大多数国家采用消费型增值税，只有中国、巴基斯坦、多米尼加和海地等少数几个国家采用生产型增值税。

在当前形势下，生产型增值税的弊病已日益明显：

第一，影响技术进步和经济结构的调整。由于购置机器设备等固定资产中所含增值税不能抵扣，加重了企业负担，影响企业投资的积极性。特别是影响企业向资本密集型和技术密集型产业及基础产业投资的积极性，从而影响新技术的采用和经济结构的调整。

第二，影响中国的产品出口。出口退税是世界各国鼓励本国商品出口参与国际市场竞争的通用做法。而实行生产型增值税，由于出口产品中固定资产所含税款没有抵扣，这必然会提高价格水平，降低这些产品在国际市场的竞争力。

第三，影响中国产品在国内市场的竞争力。由于中国对外商投资企业进口的设备有免税规定，而内资企业购进固定资产所含税款得不到抵扣，这使内资企业在国内市场的竞争中处于不利地位。

上述问题只有在增值税由生产型转为消费型之后，才能予以解决。中国经济结构正处于战略性调整时期，新技术、新设备的采用至关重要。为了提高企业的自主创新能力，建设创新型国家，尽快实行增值税转型改革，就显得尤为迫切和重要。

试点存在四大问题

我国于2004年7月1日起，在东北三省一市进行增值税由生产型转为消费型的试点，至今已三年。最近又决定从今年7月1日起，在中部地区六省份的26个老工业基地城市进行扩大试点。根据东北试点的有关规定，先在东北老工业基地的八个行业进行试点，允许抵扣进项税的固定资产范围仅限于新增的机器设备等部分(厂房、建筑物等不动产除外)，抵扣的原则是，以税收增量为限，即只能从当年新增的增值税税额中抵扣。根据试点第一年的统计，东北三省当年新增机器设备共发生进项税额40.44亿元，实际退税27.47亿元，占67.93%，尚有12.97亿元末抵退。从试点的结果看，对拉动东北地区经济的增长和结构的调整，有一定作用，但相当有限，因为东北三省实际抵退税，仅占同期三省增值税收入的3%。存在的主要问题有：

第一，严格来说，这只是一种优惠政策，并非真正意义上的“转型”。这次试点的性质实质上是扩大增值税的抵扣范围，是用作振兴东北老工业基地的一项税收优惠措施，并非真正意义上的增值税转型，主要是未能解决重复征税问题。而增值税的本质特征和最大优点，就在于它是中性的，可以避免重复征税，最大限度地减少税收对市场机制的扭曲，而这是以增值税在各个地区、各个行业的广泛使用为前提的，它最忌讳被当作优惠政策来运用。

第二，适用范围偏窄。目前东北地区只在八个行业试点，这虽然涵盖了东北地区大部分工业企业，但仍有相当比例的企业被排斥在外。2004年，东北地区共认定试点企业40306户，占东北地区工业企业增值税一般纳税人登记户数的62%。试点范围窄，不仅限制了试点的作用，而且造成试点企业与非试点企业之间税负不公平，增加了征管难度与成本。

第三，增量抵扣办法存在弊端。所谓增量抵扣，是指符合试点认定条件的企业，其应抵扣的增值税额，只能在当年增值税收入超过上年的部分中抵扣。这一规定存在诸多问题：一是进一步限制了享受试点企业的范围。2004年，有税收增量的企业，仅占认定企业总户数的45.4%，而实际享受扩大抵扣的企业只占认定企业总数的24.6%。二是不利于老企业的发展。在未能享受增值税扩大抵扣的企业中，老企业占了很大比重。这是由于老企业历史包袱沉重，不但承担着生产成本，还承担着改革成本和社会成本，经济效益难以在短期内产生飞跃，难以很快实现增值税的增量，从而被排除在抵扣范围之外。而振兴东北老工业基地，最需要政策支持的正是这些需要通过增加投资实现技术改造和产业升级的老企业。三是企业存在加重负担的隐患。允许企业抵扣购进固定资产进项税额后，固定资产原值将减除所含的进项税金，应计提的折旧额相应减少，应纳税所得额随之上升，企业如果不能实现增值税增量，固定资产进项税额就无法抵退。在这种情况下，企业不但没有享受到扩大抵扣优惠政策的实惠，反而增加了企业的所得税负担。因此，在实践中，部分企业甚至提出退出试点的要求。

第四，只在部分行业和地区，而非全部行业和地区试点，会滋生各种形式的避税、骗税行为，增加税收征管的难度。例如，一些企业利用假新办、假重组方式享受政策优惠，有的采取将老企业的设备“卖”给新企业，或者将存量固定资产通过变卖的方式获得抵扣，等等。

增值税转型应尽快在全国推行

生产型的增值税，由于所购置的固定资产中所含进项增值税款不能抵扣，存在重复征税问题，其最大弊病是影响技术进步和经济结构的调整。由于购置机器设备等固定资产中所含增值税不能抵扣，加重了企业负担，影响企业投资的积极性，特别是影响企业向资本密集型和技术密集型产业及基础产业投资的积极性，从而影响新技术的采用和经济结构的调整。

增值税转型改革在理论界和实际部门已基本形成共识，但至今仍未能实现，主要有两方面的顾虑：

首先，有人担心在目前我国经济出现局部过热和投资增长过快的情况下，实施增值税转型会给过热的经济“火上添油”。直观来看，可能会有这种结果。但是，增值税转型给企业让渡的利益是否会转化为投资，要受许多因素的制约，如市场需求、投资预期收益率、投资回收期、资源的约束等。在市场经济条件下，投资的必要条件是：投资预期收益大于投资成本。据测算，目前中国资本年度投资成本为12.4%，这就是说，投资预期收益高于12.4%时企业才会投资。增值税转型后税负降低给企业增加的收入，只是企业考虑增加投资的因素之一，并且不是决定性因素。退一步讲，即使把增值税转型给企业让渡的收入全部用于投资(假定为1200亿元)，相对于2006年全社会固定资产投资总额109870亿元，仅占1.1%的比例，应当说是微不足道的。

从实践来看，增值税转型在东北地区的试点，并没有引起投资过热。以黑龙江省为例，2004年全省固定资产投资比上年增长23.2%，比全国平均增速低3.4个百分点；2005年全省固定资产投资比上年增长24.4%，比全国平均增速低1.3个百分点。应当明确，增值税转型改革是一项制度建设与创新，具有长远的战略性意义，不应受经济暂时的波动所左右，增值税转型改革的利弊得失是十分明显的。

其次，对财政收入的影响。增值税由生产型转为消费型，在税率不变的条件下，由于缩小了增值税的税基，会减少当年的增值税收入，同时造成城市维护建设税、教育费附加减收，这势必减少中央和地方的财政收入。但增值税的减少以及城市维护建设税、教育费附加的减收，会带来企业所得税的增加，一定程度上可以弥补一部分收入的减少。

总的来看，在我国财政收入连年大幅度增长的条件下，对于由增值税转型带来的收入的减少，财政是承受得了的。假定增值税转型一年会减收1200亿元，这仅占2006年财政收入的3.1%，占该年财政增长额的15.6%。退一步说，如果这点减收也舍不得的话，最佳的改革方案是：分年度按比例抵扣，逐步到位。比如，第一年抵扣50%，第二年抵扣70%，第三年全额抵扣。或者，借鉴国际经验，也可以采取其他补救措施，比如，可以在过渡期内暂时提高增值税税率，待过渡期结束后再将税率降下来；或者，在过渡期内临时开征一种附加税，过渡期结束后再予以取消。这些方案的效果，似乎比分地区、分行业试点，逐步推开的效果要好得多。因为现在逐步扩大试点的办法，同增值税的性质和特点是格格不入的。

(作者为中国人民大学财政金融学院教授、中国财政学会副会长)

北大教授调研报告称地方政府今年卖地超过1万亿

陈晓光 — Thu, 02 Nov 2006 07:04:00 GMT

北大教授调研报告称地方政府今年卖地超过1万亿
http://www.crifs.org.cn 2006年11月2日新华网
10月29日下午,北京大学中国经济研究中心举行的第三季度经济观察报告会上,该中心平新乔教授抛出的一份报告,颠覆了地方政府财权、事权不对称的论调。这份名为《中国地方财政支出规模的膨胀趋势与公共管理成本》报告指出,2004年地方政府的可支配财力就已达到3万亿,已占到GDP的19%,地方政府有足够的财力进行公共事业的支出。报告认为,地方财权是有界定不清的地方,但经过10年的博弈,地方政府早就学会了调整与适应,并使地方财力(地方政府规模)无论从绝对量还是从相对量上都大大膨胀了。由此,平新乔评价说,地方政府总体说来没有哭穷的理由。问题在于,地方政府该有的财政收入没有拿到,不该有的财政收入可能自己悄悄发展起来了;该花的钱没有花,而不该由地方政府花的钱却大笔花出去了。地方政府每年可支配收入超过3万亿 1994年,中国开始实行分税制财政管理体制改革。这项改革一方面将国家税收和地方税收分开;另一方面,明确中央政府和地方政府各自的职责范围,中央政府主要承担国防、外交、中央统管的基本建设投资等全国性公共事务,地方政府则负责本地行政管理、公共安全、基本建设、城市维护和建设、文化教育卫生等地方性公共事务。根据发改委经济研究所王小广的研究,1994年至2005年期间,中央财政收入占全国财政总收入的比重平均为52%,地方各级政府平均为48%,而同时期中央所承担的事权平均在30%左右,地方则达到70%左右。所以,通常认为,地方各级政府在财权逐步减少的总体趋势下,事权并没有相应减少,出现了严重不对称。但是,中央财政收入上升过快,地方财政缺钱的说法,现在看来严重不实。这是因为过去计算的地方政府收入,没有考虑预算外的合法小金库。所谓地方政府小金库,是指卖地,以及以行政性收费为主的收入。根据报告计算,上述两项的预算外收入,在2004年就分别达到6150亿元、4323亿元。再加上中央转移给地方的收入8000亿元(估算),以及预算内的财政收入11893.37亿元,2004年全年地方政府的可支配总财力达到30367亿元,占到当年GDP总量的22%。如果考虑普查调整后的GDP总量,也占到19%。由此,平新乔得出结论,地方政府控制的经济资源不但在绝对量上增加了,而且在相对量上也大大增加了。地方政府在目前中国财政资源格局中并不处于弱势。我们并不否认不少地区尤其是一些农业产区的县、乡政府财政状态窘迫的事实,但从以上结果看,中国地方政府总体说来没有哭穷的理由。而且,地方政府的可支配财力仍然在疯长。据平新乔预计,今年地方政府仅卖地收入,有望突破1万亿元。而从区域来看,各地更是生财有道,各显神通。报告调研发现,2004年全国各级地方政府共征地1612.6平方公里,其中东部的广东、山东、江苏,中部的湖南是征用土地最多的省份,四个省所征用的土地,相当于当年全国的一半左右。而当年,江苏、浙江、湖南三省政府的土地收入达到3258亿元,接近于全国政府出售土地收入的一半。事权、财权本身配置不当不过,地方政府收入的狂涨,尤其是预算外的合法小金库的膨胀,并不意味着其打算用于教育、医疗、就业,以及社会保障体系等公共产品的建设。相反,大量的预算外收入被用于行政开销,修高速公路,以及城市基础设施建设等。报告显示,2004年全国地方政府预算外财政收入,即行政事业收费、政府基金收入就有4699.18亿元,这之中的3133.8亿元就直接作为行政事业支出而花掉了。而全国行政开支中,56%是通过预算外方式花出去,在地方政府的行政开支中,58.9%是通过预算外方式花掉的。平新乔发现,行政开支上升过快,尤其是地方政府行政开支过大,上升过快,恰恰是借助于预算外这种较为软的预算约束条件而实现的。由此,他强调,要管能耗,更应管人耗。报告尖锐地指出,不能脱离基本的国力(GDP水平)、人民的承受力(人均财政开支)与总体财力(全部财政支出量)来谈地方政府的财政规模。在目前中国的经济水平下,如果地方政府财政支出已往占到本地GDP的21%-22%,如果人均财政支出的省均值已经在过去10年中上升了3.7倍,如果全部预算内支出的3/4是由地方政府花掉的,如果地方政府还有1万多亿元预算外收入和土地财政收入,那么,还讲地方政府事权与财权不对称,还努力要中央多转移一些资源给地方,还强调地方政府财权不够,这至少是超越了客观可行性。平新乔认为,上述算的账显示,问题可能主要在于事权、财权本身的配置不当,才造成当前中国地方政府的财政规模膨胀与公共品提供不足的现象并存。平新乔<中国地方政府支出规模的膨胀趋势与公共管理成本>部分观点: 尽管在1994年分税制之后,地方政府的预算内财政收入占全部预算收入的比率下降了,但如看支出结构,从1994年以来,地方政府预算内支出占全部预算内财政支出的比重一直在70%左右,2003年为69.9%,2004年为72.3%,2005年为74.1%。即差不多有四分之三的预算内资金是由地方政府支配的。按国家统计口径的地方预算内与预算外公共支出占当地GDP的比重,从在1994-2003年这10年中从15.6%上升至21.0%。共上升了5.4个百分点。进入2000年以后,这个比重一直在21%-22%之间。公共支出占当地GDP比重高的省份大都集中在西部不发达地区。如西藏(1994年该比率就达67.6%),2001年以来一直在76%与85%之间,云南、甘肃、内蒙古、青海等省、区;反之,越是发达地区,公共支出占当地GDP比重反而是低的,其中,江苏与山东两省该比重在10年中只从7.8%上升至10%和11.%。山东省的公共支出/GDP比率从2000年以来一直是全国最低的,只相当于全国平均数的一半左右。

替代养路费燃油税千呼万唤该出来了

陈晓光 — Thu, 02 Nov 2006 03:32:00 GMT

替代养路费燃油税千呼万唤该出来了！
http://www.crifs.org.cn 2006年9月12日盛大林
“去年河南省150多条干线公路收费站仅有51个完成了征收任务。按照今年干线公路收费比去年增长8％的目标计算，今年河南省的干线公路通行费收入，还不够偿还省级统贷统还贷款的利息！”在日前举行的一次交流会上，河南省公路局有关负责人，忧心忡忡地道出了这一让人难以置信的消息。如何破解困局？有人提出与国际接轨，即像海南那样征收燃油税（《中国经济周刊》9月11日）。与此同时，国家发改委的一位专家也撰文呼吁，尽快开征燃油税。（《人民日报》9月11日）早在1994年，海南省就开始征收燃油税了。2000年前后，燃油税即将在全国开征的说法简直呼之欲出了。但一阵喧嚣之后，却迟迟没有动静；再往后，连议论也变少了。然而，如此“急刹车”，却留下了一个“后遗症”。在前不久，媒体爆出一条“爆炸性”的消息：最近6年的养路费都是违法征收！因为1999年10月31日修正后的《公路法》，已经取消了对车主征收养路费的规定，并将其修改为由“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金”。何以出现这种违法局面呢？其实，当初修订《公路法》的时候，国家是准备马上开征燃油税的。未承想计划没赶上变化，燃油税突然被搁置了。于是，只好继续按老办法征收养路费，也顾不着违法不违法了。燃油税开征计划为何突然“掉了链子”？从来没有人给出过明确的解释。相信绝大多数人都跟笔者一样，大惑不解。与养路费相比，燃油税有很多好处。一、更公平合理。养路费以车计费，而不同的车辆由于使用率的不同，对道路资源的占用和损耗大不一样；燃油税则是以油计税，行驶少则交税少。二、更经济简便。征收养路费要建造大量的收费站，养活大量的收费员，征收起来既复杂，成本也比征收燃油税高得多。三、更节能节约。由于上路越多则交税越多，车主势必减少不必要的出行。这在能源日趋紧张、国际油价居高不下的情况下，不仅具有现实意义，而且也符合“建设节约型社会”的目标。同时，机动车上路成本的提高，还有利于缓解大城市日益严重的交通堵塞。当然，燃油税的开征也面临一些实际问题。比如大量收费工作人员的安置、对一些行业（比如出租车）将造成严重影响，以及中央与地方的税费分配问题等等。但这都只是起征阶段的技术性问题，是任何一项改革都会遇到的，早晚都要面对。实际上，海南已经提供了成功的经验。更重要的是，养路费的征收已经失去了法律依据，如果再收费，难免遭遇尴尬。有关方面负责人总是说开征燃油税的“时机还不成熟”。难以为继的公路收费制度在呼救，不可再生的能源和节约型社会在呼唤，公共舆论和众多专家在呼吁，再加上《公路法》在“倒逼”——这样的“时机”还不成熟吗？千呼万唤这么多年，燃油税也该出来了。

文章来源：中国青年报（责任编辑： zfy）

非税收入管理之我见

陈晓光 — Thu, 02 Nov 2006 03:31:00 GMT

非税收入管理之我见
http://www.crifs.org.cn 2006年7月31日刘宝娟
提要非税收入与税收一样是我国财政收入的重要来源和组成部分。目前我国在非税收入的管理和使用上存在许多不合理的因素。本文在分析我国非税收入现状的基础上，就如何完善其征收和管理作了简要阐述。一、非税收入的概念及特征笼统地讲，非税收入就是政府除税收以外的其他所有收入。具体地讲，非税收入是指国家机关、事业单位、具有行政职能的社会团体、企业主管部门（集团）、政府或行政事业单位委托机构为履行或代行政府职能、依据国家法律和具有法律效力的规章，以及凭借国有资产（资源）、政府信誉、国家投入而收取、提取、募集的除税收以外的各种财政性资金。按照现行的预算管理办法，非税收入可分为纳入预算管理的非税收入和预算外的非税收入。按照非税收入的来源可分为：（1）行政事业性收费；（2）政府性基金，包括资金、附加、各类专项收费；（3）国家机关按照规定向下级、所属单位集中的收入，具有行政管理职能的行业管理机构向所属企业提取的管理费；（4）国家机关、事业单位的国有资产、城市基础设施、国有资源的经营、有偿使用、出租、变卖收入；（5）事业单位用财政性资金或国有资产对其他单位投资或参股所得的投资回报或分成收入；（6）国家机关或以国家机关名义接受的捐赠收入；（7）社会团体等非企业组织受行政机关委托或代行行政职能收取的行政事业性会费，以及接受的捐赠资金；（8）电台、电视台播出广告取得的广告收入；（9）彩票公益金和发行费收入；（10）罚款和罚没收入；（11）其他应纳入“收支两条线”管理的财政非税收入。二、我国非税收入管理现状及存在的问题（一）非税收入数额大，征收主体多元化，管理不规范。建国初期，我国预算外资金主要是为数较少的税收附加和零星的收费收入。改革开放前的"1978’; 年全国预算外资金为342 亿元，相当于预算内收入的30.6%。在体制转轨和财政分权改革的过程中，我国预算外资金迅速膨胀，非税收入在整个政府收入体系中的地位由“拾遗补缺”演变为占据“半壁江山”，成为与预算内收入、税收收入并驾齐驱的财力资源。1992年预算外资金为3855亿元，相当于当年预算内收入的97.7%.1993 年调整口径后，预算外资金收缩到相当于预算内1/3左右，但增长仍迅速，1996年预算外资金决算数为3893亿元，仍相当于财政收入的一半。非税收入的过度膨胀和无序混乱有其直接的体制背景。主要原因是收费主体多元化、管理政出多门。现行地方收费主体主要有地方财政部门、交通部门、国土管理部门、工商部门、卫生监督部门、公安、司法、检查、城建、环保、教育等管理部门，每个部门都有收费名目，而且一个部门收取多种费，同时管理上职权分散，乱收费的现象较为严重。尽管经过了多年对收费项目的清理、减并、撤销，根据财政部综合司的有关数据，2000年全国性的收费项目仍有200 多项，2002年上升为335项，其中仍不乏不合理和欠规范的收费项目。此外，更严重的是，尽管中央三令五申，向企业和居民的乱收费、乱罚款和乱摊派仍然屡禁不止，有的地方和部门的收费罚款甚至没有基本的标准，由具体执行人员掌握，收多收少、收与不收弹性大，随意性强。再有，尽管有关收费对收入的用途有明确规定，但由于监管上的疏松薄弱，许多费用存在收用不符现象。（二）非税收入无序膨胀、管理混乱带来严重的负面效应。在体制改革以前，我国财政收入有一半左右来源于非税收入，其中绝大部分又是国营企业的上缴利润。在计划经济体制下，非税收入绝大部分纳入国家预算，其透明度高，管理严格。随着经济体制改革的推进和对地方政府和各部门“放权”，同时由于缺乏监督和约束机制等多种原因，造成政府非税收入无序膨胀，所产生的负面效应越来越大，主要表现为：一是对资源配置的不良影响。乱收费等现象严重扰乱了市场价格体系，扭曲了合理比价关系，使正常的市场交易和公平竞争受到冲击。二是“费挤税”，预算外挤预算内，分散国家财力，削弱国家宏观调控能力，也不利于地方税体系的巩固、完善和发展。三是监督机制和协调统筹机制缺失。各项非税收入多分散在部门单位管理，财政资金长期体外循环，游离于监督之外。政府难以从整体上把握财政资金的收入信息，无法统筹调节其在各部门中的使用。四是加剧了社会的分配不公，败坏社会风气，滋生腐败等消极现象。五是加重了企业和社会的负担。尽管现阶段我国实现名义税收负担率在17%左右，与国外多数国家相比，处于较低的水平，但是加上各种非税负担，企业和社会承担的社会公共负担已超30% ，各种名目繁多且无序的收费、摊派，使企业和居民不堪重负。三、完善我国非税收入征管的建议（一）提高预算编制质量，推进“收支两条线”管理工作。一是建立科学的非税收入测算机制。财政非税收入征管部门要在掌握非税收入政策、项目、标准、范围及其变化的前提下，对本级非税收入进行科学测算，制定切合实际的预算任务，在预算编制环节上实现政府非税收入“应收尽收”，二是建立严格的非税支出管理制度。建立起“收支脱钩、政府统筹、综合预算、绩效考评”非税支出管理制度，以配合和推进财政预算制度改革。三是建立公平的征收成本核定机制。所有政府非税收入的征收成本均由财政非税收入征管处室核定，执行统一标准，同时财政部门通过核定征收成本，激励执收单位组织收入的积极性，鼓励政府非税收入合理增长。征收成本核定后，可作为部门的项目支出，直接汇入部门预算，以保证部门预算的公平性。四是加强对非税收入的日常监督稽查力度，及时发现和纠正非税收入收支管理中存在的问题，确保“收支两条线”规定落到实处。（二）完善非税收入收缴制度。全面推行非税收入实行“单位开票，银行代收，财政统管”的征管制度。除按要求实行委托银行代收的收费、基金、罚没收入外，对其他非税收入，按照有利征收、方便缴款的原则采取不同的征收方式：随税收征收的各种附加仍由税务部门代为征收；收入数额大或征收对象在县以上城镇的统一实行委托银行代收；零星的非税收入或不具备委托银行代收条件的，由财政部门委托征收单位征收然后由征收单位按规定要求汇缴到同级国库或财政专户。凡具备委托银行代收款条件的非税收入，征收部门开设的各类收入过渡账户要一律取消，改由应缴交有关款项的单位或个人，根据征收部门发出的缴款通知，直接将款项缴入指定的财政专户。对暂不具备委托银行代收款条件的非税收入，由同级财政部门核准给予设立收入汇缴过渡账户，专门用于非税收入收缴，不得用于征收单位支出。同时，在非税收入征收过程中，必须严格加强票据管理，健全财政票据监管网络，实行票款分离，罚缴分离，严禁白条收费和无票收费，真正实现票管费的目标。各部门、各单位征收的非税收入，必须全额缴入同级国库或财政专户，应上解或下拨的非税收入，必须通过财政部门逐级拨付，部门上下级之间不得直接对非税收入进行集中、提取建立综合财政预算管理模式。（三）建立综合财政预算管理模式。要按照非税收入的管理流程，改革现行分散征收、自主使用的非税收入管理办法，建立“征收、预算、使用三分离”的新型非税收入管理模式。取消“收支挂钩”政策，统筹安排政府财力。各级财政部门要彻底改变对非税收入按一定比例返还、收支挂钩的管理模式。除有特定用途的非税收入或个别非税收入需补偿征收成本支出外，非税收入原则上由政府统一安排使用，不与有关部门的支出挂钩，不再实行结转部门下年度使用。非税收入按照资金性质实行分类管理：一是对各种具有专项用途的专项收费和政府性基金（附加、资金）等，实行预算编制与统筹调剂相结合办法，资金结余实行结转下年度使用；二是用于执收单位人员支出和公共支出的收费，实行收支脱钩管理；三是社会公共资源有偿使用招标、拍卖等所取得的收入，除安排相应的补偿征收成本和手续费（佣金）支出外，其余由政府统筹安排。总之，要充分发挥政府预算在非税收入资金调控和管理中的作用，强化政府对非税收入的统筹调剂功能。（四）加强法制建设，健全非税收入监督检查机制。一是尽快结束非税收入征收管理无法可依的局面，加快非税收入管理法律体系建设步伐，实现依法管理非税收入，为消除“按需取费”和“收费养人”提供法律保障。二是建立非税收入管理稽查制度。建立行政事业性收费和政府性基金收支管理年度稽查制度，对各项收费和基金的征缴情况、票据使用、账户设立以及“票款分离”的实施，资金收取和使用等情况，进行一年一度的监督检查和不定期抽查，实现稽查工作规范化、制度化。三是推行收费政策公示制度。利用各种媒体对财政各类票证的式样及相对应的收费性质、收费范围、填写要求进行详细介绍，对不使用财政票据收费、罚款的，当事人可持违规收费票据到财政部门上诉并要求退款，对丢失票据的要严格查处，对乡镇财政票据定期实行清理检查。建立财政票据稽查监督网络机制，实行分级管理，责任连锁，强化对截留、坐支收罚资金逃避财政专户和金库管理，违规使用票据的监督检查。四是建立和完善非税收入稽查、举报、违规处罚和责任追究等监督管理制度，对乱收乱罚或应征不征、应罚不罚、随意减免的违规想像，通过种媒体公开曝光，并依法给予处罚。五是建立定期向人大报告非税收入征、管、用制度。财政部门主动将非税收入的使用、管理情况，认真向代表汇报，征得它们的理解、支持，把非税收入管理工作自觉置于人大代表和全社会的监督之下。"

文章来源：合作经济与科技(财政税务) （责任编辑： xl）

GDP“浮夸”与投资热“低报”

陈晓光 — Mon, 23 Oct 2006 12:44:00 GMT

GDP“浮夸”与投资热“低报”
http://www.crifs.org.cn 2006年9月6日贺军
根据国家统计局的数据，今年上半年中国国内生产总值（GDP）较上年同期增长10.9%。然而，同期省级GDP平均增幅超过12%。以此计算，各省GDP总和比国家统计局统计的要多出8048亿元。国家统计局和省级GDP统计数据，究竟哪个真实可靠？按过去的习惯，地方倾向于多报经济数据，而中央则忙于挤出其中的水分。上半年经济数据出来后，各界对统计数据造假的指责再次指向了地方。国家信息中心的研究人员就表示，多年来，省级GDP的平均增幅比全国高3%~4%。国家统计局前局长李德水曾指出，地方与中央政府的统计数据存在差距，而且呈逐年扩大之势，原因是中央没有对弄虚作假的地方官员动真格。这种批评的理由是，为了显示自己的政绩，许多地方官员往往给经济数据大量灌水；而国家现行的统计体制问题甚多，地方官员不仅有强烈的动机干预统计工作，而且地方官员有权染指统计工作。其结果是，导致地方GDP虚高。为了改变这种问题，国家统计局局长邱晓华不久前表态，要制定相应措施，对地方干预统计来个釜底抽薪，即建立中央直接插手的垂直统计管理体系，将地方的经济统计职权上收。例如，省份的经济数据将直接由国家统计局采集。然而，地方在统计数据上是否就会一直浮夸下去呢？在我看来未必。地方对统计数据的态度及造假动机，是随形势和地方利益的变化而定的。从2005年以来的情况看，部分地方对于经济数据的“处理”，已经与过去有了很大不同。既然从2004年以来，中央对经济增长过快保持着警惕，那么高报经济数据无疑会引人注目，有着不小的“政治风险”。从今年各地的投资增长和经济增长状况来看，国家级的统计数据与地方数据的可信度，正在发生逆转。换句话说，中国实际的经济增长可能远比国家统计局的数字为高，地方政府的统计数据反映出了经济过热的问题，而国家级的统计数据则有所保留。我们必须注意到，首先，地方政府推动投资的劲头，远非身在最高决策层的人所能想象的。在银行信贷快速增长，以及信贷之外的资金渠道十分活跃的现在，实际投资所拉动的经济增长，如果是十几个百分点，那是再正常不过的数字。其次，在宏观调控情况下，谁都知道不能对着干，因此，地方政府在上报数据时都已经非常谨慎了，能在明年报的，不会放在今年上报。所以，地方政府的数据可靠性，现在不能套用过去的老经验。今非昔比，现在来看地方政府的经济数字，反倒可能出现另一种“造假”——低报数据。从今年的宏观调控来看，中央与地方的关系在复杂化，在利益与发展权问题上的摩擦甚至在强化。比如，中央对土地出让金管理的改革，对产能过剩行业的调控，对部分大项目投资的限制，甚至在投资是否过热的基本判断上，地方与中央都存在着分歧。在这种情况下，地方对待经济增长的态度，已不仅是为了向上面报政绩，还需要追求地方财政收入，为本地保留更多经济增长的好处。因此，对于地方与国家的统计数据，现在要换一种思维来看待，一是继续认定地方高报经济增长数据，这是有失公允的；二是如果只看国家级的统计数据，可能会误判经济形势。此前有香港媒体披露，央行此次加息所依据的数据，主要是依据央行各大分行的亲自调研。如果此言非虚，则进一步证实了怀疑有关统计数据真实情况的合理性。（作者为安邦集团研究总部高级分析师）

文章来源：第一财经日报（责任编辑： zfy）

四万亿在望的中国式财政

陈晓光 — Mon, 23 Oct 2006 12:37:00 GMT

四万亿在望的中国式财政
http://www.crifs.org.cn 2006年9月4日陈黛
当中国社会经历着剧烈转型、“黄金发展期”和“矛盾凸显期”一并到来的时期，各种矛盾错综复杂地交织在一起；当中国财政突破了3万亿元收入大关的时候，全国上下关注的目光都在盯着这块大蛋糕如何分割。如何从制度角度考虑来缓解矛盾？如何处理好公共事务？“这将是个渐进的过程，不可能一蹴而就，我们首先要认清现状。”财政部财政科学研究所所长贾康向《第一财经日报》表示。 “开源” “中国财政目前的状况堪忧。”对外经贸大学金融学院丁建臣教授直言不讳地向《第一财经日报》表示。对于这种现状，丁建臣表示，这是因为我们还没有摆脱“吃饭财政”的最基本生存状态。“财政的收入和支出规模，还不能满足人民群众日益增长的生活质量方面的需要和社会公共需要，在改善民生、平衡地区间差距等方面，尽管有了很大进步，但离公共财政的目标还很远。”丁建臣说。厦门大学经济学院院长张馨教授也表示，宏观调控是财政的重要职能。而中国政府财力不足，限制了财政投资规模，从而影响了宏观调控的力度。以基础设施为例，由于基础设施投资的公益性较突出，即使私人资本可以参与其中一部分投资，也仍然需要财政的巨额投入。当经济过冷时，就需要依靠赤字财政政策“挤出”部分资源和要素，转由政府直接投资。然而，受经济发展水平所限，即使财政收入近几年在以跨越式的步骤增长着，与实现公共财政这个宏伟目标相比，财力方面仍然是捉襟见肘。2003年，中国财政收入首次突破2万亿元；两年之后，财政收入再度净增1万亿元。今年前7个月，国家财政收入2.4万亿元,同比增长24.2%,增收4690亿元。与此同时,财政收入占GDP的比重也在不断上升，由2001年的14.9%上升到2005年的17.3%。对于这个财政能力，财政部副部长楼继伟在此前接受媒体访问时直言：“这个比重远远低于发达国家的30％甚至40％还多的水平，也比相当多的发展中国家水平还低。” “缺位” 然而，就是这个仍然处于温饱状态下的“吃饭财政”，却还会从它本应该运转的轨道上有所偏离，这就是财政的“缺位”：本该由财政供给的义务教育、社会保障、公共设施建设等项目，得不到充足的资金保证——公共财政的“不公共”现象可见一斑。 “现在总是在呼吁全面普及义务教育，就说明过去财政在这方面是缺位的。另外还有农村道路建设和卫生医疗等方面，也存在着不同程度的缺位现象。当政府把有限的资源用来做本不该做的事情时，缺位情况就更加严重。”中国社科院财贸所副研究员杨志勇表示。以卫生部公布的农村人均可用卫生资源情况为例，1990年，农村每千人乡镇卫生院床位数为0.81，到了2004年，这个数字下降为0.77。同样，每千人乡镇卫生院人员数也增长缓慢，14年间只增加了1.19倍。财政对农村卫生投入严重不足是农民享受卫生资源越来越少的主要原因。1998~2002年，政府农村卫生资金投入总量由110.34亿元增长为151.16亿元。但同期，政府对农村卫生机构投入占财政支出比重却由1.02％下降为0.69％。 2004年，政府卫生支出占财政支出比重又从上世纪90年代初的6％下降到4.5％。在卫生总费用中，政府投入大约只占17％，企业和社会需承担约27％，剩余的56％左右是个人承担。 “越位” 一些本该由市场调节、自我发展的竞争性和经营性领域，财政资金还没有及时退出。这集中表现在财政对国有企业的巨额补贴，甚至负担了一些企业的挖潜改造资金或流动资金；很多应通过有偿服务或自筹资金维持运转的事业，财政也充当了为其提供资金的角色。“在国民经济的诸多领域，都有财政‘越位’的现象。当然，现在正逐步清理理顺。”丁建臣表示。财政支出中的越位，又给原本就不富裕的财政能力带来了恶性循环：挤占了稀缺的财政资源，分散了财力，造成财政资金使用效率低下，不利于快速推进经济体制的根本性转变。同时，财政支出范围过宽，也影响市场机制的及早到位。目前，全国乡镇负债达2000多亿元，平均每个乡镇负债450万元。调查中发现，政府财政越位成为乡镇巨额负债的首要原因。如长沙市的乡镇财政因兴办企业举债3.8亿元，占乡镇债务的54％，这些投资的钱因为收不回来，造成了乡镇政府欠债。 “事实上，某些地方政府的高调介入，表面上看似乎帮助了企业，实际上阻碍了市场经济的良性发展，更不利于社会稳定。”丁建臣对此评述说。

文章来源：第一财经日报（责任编辑： zfy）

投资率高低之争凸显微观与宏观背离

陈晓光 — Mon, 23 Oct 2006 12:34:00 GMT

投资率高低之争凸显微观与宏观背离

http://www.crifs.org.cn 2006年10月23日上海证券报

以微观企业高投资回报率来证明中国投资率不是过高而是过低了，这种观点是不全面的，与这一现象形成鲜明对比的是中国宏观投资效率的低下。导致中国投资在微观与宏观层面之间背离的根源在于：政府仍主导了对资源(包括投资)的支配能力。这也说明微观上投资的有效性并不能达到宏观上资源配置的帕累托最优，因而可以说当前中国的投资率依然是较高的。如果对这一问题判断有误，将可能会对中国宏观调控及经济增长的发展趋势产生诸多不利的影响。

投资效率：微观与宏观之间明显背离

最近，在关于中国投资率高低的争论中，有一派观点认为，中国的投资率不是过高而是太低了。他们认为，判断投资率高低的标准应该是投资回报率与利率之间的差距，也就是说，收益和成本之间的差距，两者差距越大，说明投资赚钱的空间越大。“通过去年的统计数据来看，中国的真实情况是企业资本回报率远高于官方贷款利率，企业利润率稳定在较高的水平上，这些都表明中国的投资增长率并没有偏离投资回报率，中国投资有经济基础支持，因此可持续高速增长，照这个标准，中国的投资率不是过高，而是太低了。”(高盛研究报告)

从微观上看，近年来企业特别是规模以上企业的盈利水平的确在直线飙升。根据官方统计的数据分析，从1998年至2005年，国有和规模以上非国有工业企业资产利润率从1.34%上升至6.05%，净资产利润率也从3.70%强劲上升至14.39%水平。这些数据证实了微观层面上企业的良好盈利前景，似乎印证了近年来投资高速增长的合理性。

但从宏观上看，我们可以用“边际产出资本比率(IOCR)”来衡量投资效率。也就是说，一个单位的投资能带来多少个单位GDP的增加，或者一个单位的GDP增量需要多少个单位的投资拉动，边际产出资本比率可以被解释为投资回报的一个平均毛利率，所以边际产出资本比率越大表示投资效率越高，反之则反是。我们对自1987年以来中国的IOCR变化情况进行了计算，从1994年以来，中国的投资效率指标直线下滑，IOCR从1994年的0.356下降至2005年的0.211。换句话讲，上世纪90年代初，大致在2至3个单位的投资能获得一个单位的GDP增量，但最近四年需要5个单位的投资才能增加1个单位的GDP产出。此前还有多篇研究文献计算的全要素生产率(TEP)增长率变化，大致也与IOCR的变化趋势相当。

资本产出比率从1978年至2004年一直处于不断上升之中，尽管增长率在放缓(表明当下投资推动增长模式很难持续)，但总体趋势仍大大超过全要素生产率增长(全要素生产率增长率增长停滞甚至出现负值)，人均产出增长的贡献越来越依赖于资本产出增长，而非全要素生产率的提升。这说明，中国经济增长主要是靠资本增加和资本快速积累达到的，而这种增长并没有达到预期的技术进步和效率提升目标。

中国企业的微观盈利水平直线上升与宏观层面上的投资效率低下形成如此巨大的反差，中国的投资率到底是高还是低呢？

中国投资问题症结远非高低之忧，实则政府主导的投资体制之虞

中国投资率的高低问题仅仅是一个表象，表象背后存在的政府主导的投资体制才是问题的症结，这突出表现为政府对资源配置的主导上，对投资准入的管制导致了行业垄断和行政垄断等问题上。

坦率地讲，用微观企业的财务评估去研判一个经济体中投资的整体宏观效率是有失偏颇的。因为，企业或单个项目的利润多寡往往是与众多因素相关的，如投入的要素价格(土地、资本，甚至还包括各种税收和准入等行政优惠安排)。如果要素价格是扭曲或低估的，甚至根本没有成本，那么微观上一个项目的累计净现值(NPV)就可以高得惊人，但在宏观上这却是很不经济的。比如，最近电解铝的投资热潮再度兴起，但大量出口电解铝，不仅需要进口氧化铝，而且还需要投入电力资源。电力在中国是一种短缺资源，生产每一吨电解铝需要用1700度电。从表面上看，给电解铝生产企业提供优惠电价，生产的电解铝出口产品是赚钱了，但在国民经济算总账时却是赔钱的，因为我们赔上了廉价的电力资源。还有，企业的一些成本外在化倾向明显，比如一个项目治理环境污染投入需要三十万元人民币，但对污染环境的企业惩罚却只有十万元，企业当然会选择不投入。

一个基本的事实是，中国虽然搞了二十多年的市场经济的改革，产品市场的市场化程度已经相当高了，但市场在资源配置中依然起不到基础性作用，政府仍然保持着对许多重要经济资源的配置权力，特别是包括劳动力要素、资本要素、土地和自然资源在内要素市场的市场化程度是很低的，还有在土地、税收和市场准入等各方面中各种“优惠”政策所体现的行政垄断，这些因素导致了整个要素价格被人为地扭曲了：劳动力价格是偏低的，资本价格(利率)是被管制的，土地价格也是偏低的。由此，在改革初期曾经盛行一时的那些价格双轨制(甚至是多轨制)成为了司空见惯的游戏规则。如此看来，社会民众的大量财富轻易地遭受到了少数人的“掠夺”，而各级政府的掠夺身影也不时闪现。坦率地讲，尽管宏观景气和企业管理改善等因素成为影响近年来企业和部分项目微观盈利飙升的重要因素，但体制所制造的“经济租”显然是带来“超额利润”的最为基本的影响因素，从一个侧面也反映了权力与资本的结合，或者说是权力资本化在加速深化。

经济效率(或者说是经济市场化程度)的一个重要体现，就是不同所有制性质的资本是否具有平等的权利、同样的待遇和盈利机会。但是，中国经济的一个显著特征就是大量的国有企业享有政府的优惠和扶持政策，这体现着政府对国有企业的“父爱主义”。与此同时，民营资本却受到明显的歧视和限制，这种限制和歧视的方式是多种多样的，并存在于各种领域中。例如，行业禁入、不能或者至少不能以同等的条件获得各种资源等等。所以，在某种意义上讲，所谓“父爱主义”实质上就是对其他没有机会与权力结合的资本的一种侵害。

比如说，国有企业的国有资本事实上是被无偿使用的，不需要向国家支付什么资本报酬：国有企业和民营企业一样只需要向国家上缴33%的公司所得税，并不因为国有资本的存在而需要向国家上缴利润。实际上，我们可以通过以下几组很不完全、但颇有代表性的数据看出国家给予国有企业的各种补贴。

近三年国有企业的利润水平分别为：2002年利润为2500亿元，其中央企(180余家)利润为2000亿元，前十家央企利润为1800亿元(占72%)；2003年利润为3006亿元，前十家央企利润为2330亿元(占77.5%)；2004年利润为5400亿元，央企(169家)利润为4880亿元，前十家央企利润为4500多亿元(占84%)。在前十家央企中，有三家石化、三家电信、华能、国电和宝钢等。

我们可以明显地看出，整个国有企业(不含金融企业)的利润70%以上是由处于垄断地位的那几家中央直属国有企业创造的。更有意思的是，这些国有垄断企业获得如此高的利润，却不上交国家财政一分钱。在这些利润的背后，是什么样的成本呢？有学者计算了以下不完全统计的一些成本：上个世纪末以来，国家共发行了1万多亿的国债，一比四的投资带动率为5万亿投资，其中3万亿至4万亿流入了国有企业中；非金融类国有企业债转股有4050亿元，核销企业呆坏账有3020亿元，这意味着每年减少近500亿元的利息支出；技改贴息367亿元并带动资金6400亿元；海内外融资8000多亿元，其中6000亿元至7000亿元给了国企；七次降息减少国有企业利息支出2500亿元；石油价格连年上涨，每年给三大石油公司增加1000亿利润；免费使用的自然资源(中海油收购优尼科需要支付185亿美元；李泽楷竞价英国3G牌照需要支付650亿港币，但三大电信公司和三大石化公司却都是在免费使用国家的自然资源)。此外，地方国有企业还享有地方政府的优惠政策。

当然，如此安排所产生的国有企业回报率自然是惊人的。根据国资委最新公布的中央企业2005年度经营业绩考核结果显示，2005年中央企业总体经营业绩继上一年度创造历史新高后再创历史最好记录，实现利润6377亿元，比2004年增长30.7%(2004年比上年增长61.9%)；平均净资产收益率实现了10%，比上年的8.5%提高了1.5个百分点；平均总资产报酬率达到7.7%，比上年的6.8%提高了0.9个百分点。

与国有垄断企业获取“超额利润”具有异曲同工之处的是中国的房地产业。在中国，房地产业亦可谓是权力与资本相互结盟的一个典范。通过瓜分农民土地的增值收益和掠夺居民储蓄存款的方式，中国房地产业轻松获取了暴利，投资回报率之高也是独步于全球的。房地产商之所以能对民众财富进行大肆掠夺，是与某些地方政府“合谋”分不开的。一些地方政府以土地国有的名义，用很低的农业产值作价从农民手中征用土地，然后再以高价将土地转手卖给房地产开发商或“炒家”，美其名曰“经营城市”。

这里，有这样一组调查数字：2004年，长三角地区的农地征用价格为37.5万至45万元/公顷，农地一级市场出让价格为210万至525万元/公顷，二级市场价格为1125万至2250万元/公顷。在城市化的进程中，土地价值实现了几十倍甚至上百倍的升值幅度，地方政府也因此获益丰厚。问题的复杂之处还在于土地是一种不可再生的资源，也是一种最为基本的生产要素。作为人类一切经济活动的承载物，土地从来就是最优良信贷的发放标的物。这样，地方政府一旦掌握了土地，也就意味着掌握了对地区金融资源的配置权。由于企业拿到土地之后便可持之到银行要求相应的贷款，因而，土地批租权实质上就演变成了地方政府取得信贷的一种权利。

无论是国有垄断部门，还是房地产部门，两者的异曲同工之处都是“资本与权力”的结盟，都存在着权力导致的“超额垄断利润”，都存在着可悲的“分配效应”———投资者的部分“所得”是来自另外一些人的“所失”，微观层面上高投资回报率的另一面是有些人口袋里的钱却莫名其妙地转变成了投资者口袋中的利润。由此，导致中小企业日益困窘、民营企业的生存环境日益恶化、垄断部门依然在膨胀。最为明显的例子：尽管中国的银行业已改革多年，但它们依然向着“大垄断、大集中”方向发展，相反社区银行发展却是一片空白。就这样，普通民众在国民财富分配中的比重日益下降。

从微观上讲，资本流动的确受投资回报率所驱动，但投资回报的高低取决于资本是否能寻求到与行政权力结合的机会，故此，在一个非市场化的投资体制中(要素市场的非市场化)，微观上的有效并不能达成宏观上资源配置的帕累托最优，甚至有滑向“裙带资本主义”深渊的倾向，这就是中国的经济现状。

中国投资体制症结：中央与地方财政分权架构

中国投资的体制之虞在于：资源配置的行政化趋势再不断得到强化。在过去20余年的改革中，政府尽管从一开始就强调“减政放权”、“松绑让利”、“转变政府职能”，但实际上在很长时期内政府利益是在不断增加，政府支配资源的能力也在不断增加。尽管计划经济已渐渐远去，但各级政府在实际经济运行中还是自觉或不自觉地不想或根本没有放弃对资源配置的支配能力。

可以讲，分税制改革后，中国经济发生了一项根本性的结构变化：经济增长的推动力已从中央政府转向地方政府。(见图2)地方已不再只是中央在地方的延伸和代理机构，它已经成为了一个有独立利益的实体，并在中央与地方之间形成了新的财权与事权分配模式，这种模式对于投资体制的影响主要表现为以下三个方面：

一是地方政府的财权和事权不对等诱发了中央和地方、上级和下级政府的博弈。在中央和地方政府分权化改革之后，大量地方经济建设和公共品供应责任由地方政府承担，但给地方政府的财权与事权严重不对等，表现为财权不断上收，但事权层层下放。同时，经济增长业绩在官员的政绩考核体系中的权重越来越大。地方财政的入不敷出促使地方政府必须寻找新的财源。

二是政绩考核导向使得经济建设型政府取代了公共服务型政府。由此，导致了保障地区经济和金融运行的一系列基础设施和制度基础的缺失。一个以经济建设为竞争指标的政府必然将资源更多地用于竞争性领域，而保障整个市场经济体系正常运行的基础设施和制度基础(如法治环境、诚信文化、教育、社会保障、居住、收入分配等一系列公共服务产品)因得不到政府财力的支持而建设严重滞后。

三是制度供给的缺失使得地方政府可以毫无约束地行事对资源配置的主导权。地方政府可以通过各种方法控制劳动力、土地等要素价格，事实上也就掌握了对地区金融资源的配置权。因为，土地、税收、市场准入等各种花样翻新的优惠行政政策，是当前银行最值得信赖的抵押物和担保品。故此，金融资源自然会服从于行政权力的配置，从而达成“资本与权利”的结合。

这就不难理解，银行微观治理的改善(国有商业银行的上市、外部战略投资人的入股)为什么不能保证资源优化配置的宏观要求。可以看到，在市场竞争的压力下，刚刚完成上市的国有商业银行不得不又重新回到与地方政府合作的老路子上。与地方政府签订合作协议，允诺向地方建设项目提供配套贷款和资金支持，而地方政府则提供多方面的优惠政策。实质上，这可以视为是地方政府出面招揽下的信贷批发业务，其中还有相当大一部分是没有财政担保的。可以说，在政府主导的资源配置的经济体中，即便是银行从治理层面上会将抵御来自各级政府的直接干预挡，但迫于经营的压力，最终还是挣脱不出现行的体制框架，要想廓清政府与银行之间纷繁的关系绝不是件容易的事。

中央和地方一系列深层次的行政管理体制的矛盾已经严重地左右着中国的宏观政策战略的实行。以往央行等宏观职能部门就全国借贷利率发出的任何意见，对于地方银行分行如何向地方投资项目配置资金往往影响不大。市场化的倒退和市场机制的缺失，使得利用相对价格变动(比如汇率和利率等)来调节经济本身就没有太多的实质内容。而监管机关和央行的角色或作用事实上在不断被弱化。我们看到，建设社会主义政治文明的理念已经被写进了党的十六大文件，“转变政府职能”、“责任政府”、“公共财政”、“科学发展观”和“和谐社会”等执政思想也已经开始实施，我们相信这些努力定能加快中国经济机制和体制改革进程，并化解一系列深层次的社会矛盾和社会危机，为转型中的中国开辟出一条经济和社会协调发展的康庄大道，“为万世开太平”。(刘煜辉)

●从微观上看，近年来企业特别是规模以上企业的盈利水平的确在直线飙升。官方统计的数据证实微观层面上企业的良好盈利前景，似乎也印证了近年来投资高速增长的合理性。但从宏观上看，资本产出比率一直处于不断上升之中，尽管增长率在放缓。这说明，中国经济增长主要是靠资本增加和资本快速积累达到的，而这种增长并没有达到预期的技术进步和效率提升目标。由此，中国企业的微观盈利水平直线上升与宏观投资效率低下形成如此巨大的反差。

●中国投资率的高低问题仅仅是一个表象，表象背后存在的政府主导的投资体制才是问题的症结，这突出表现为政府对资源配置的主导上，对投资准入的管制导致了行业垄断和行政垄断等问题上。坦率地讲，用微观企业的财务评估去研判一个经济体中投资的整体宏观效率是有失偏颇的。尽管宏观景气和企业管理改善等因素成为影响近年来企业和部分项目微观盈利飙升的重要因素，但体制所制造的“经济租”显然是带来“超额利润”的最为基本的影响因素，从一个侧面也反映了权力与资本的结合，或者说是权力资本化在加速深化。从微观上讲，资本流动的确受投资回报率所驱动，但投资回报的高低取决于资本是否能寻求到与行政权力结合的机会，故此，在一个非市场化的投资体制中(要素市场的非市场化)，微观上的有效并不能达成宏观上资源配置的帕累托最优，甚至有滑向“裙带资本主义”深渊的倾向，这就是中国的经济现状。

●分税制改革后，中国经济发生了一项根本性的结构变化：经济增长的推动力已从中央政府转向地方政府。地方已不再只是中央在地方的延伸和代理机构，它已经成为了一个有独立利益的实体，并在中央与地方之间形成了新的财权与事权分配模式，这种模式对于投资体制的影响主要表现为以下三个方面：一是地方政府的财权和事权不对等诱发了中央和地方、上级和下级政府的机会主义博弈。二是政绩考核导向使得经济建设型政府取代了公共服务型政府。三是制度供给的缺失使得地方政府可以毫无约束地行事对资源配置的主导权。

刘煜辉

中国大陆城镇居民收入差距研析

陈晓光 — Thu, 05 Oct 2006 04:41:00 GMT

中国大陆城镇居民收入差距研析
与政府财政调节机制之完善
崔军

　　中国人民大学公共管理学院公共财政研究所

　　本文为作者提交第二届两岸四地公共管理学术研讨会（2006.5）会议论文

　　「内容摘要」市场调节机制缺乏全面的有效性，为政府参与居民收入的再分配提供了合理性和必要性。对于调节居民收入分配的职能，市场更多地侧重于效率，而政府则更多地倾向于公平。因为政府对居民收入分配的调节在很大程度上是依赖于财政手段的，所以，收入公平分配问题成为当代财政理论研究和实践工作中的重要课题。在中国大陆，当前居民收入分配存在的主要问题突出地表现为：在居民收入快速增长的同时，收入差距也在迅速扩大，这也反映出财政体制的不完善，财政职能的缺位。在这种情况下，实事求是地研判居民收入差距的现状及成因，充分发挥财政调节居民收入分配的职能，是具有重要的理论价值和现实意义的。

　　「关键词」收入分配；居民收入差距；政府财政调节机制

　　一财政调节居民收入分配的理论分析

　　经济学家们关于财政调节居民收入分配的论说大都散见于其主要的经济理论中，其中具有代表性的是凯恩斯等人的国家干预论、米德的财政支出调节论、新剑桥学派的政府税收调节论和弗里德曼的负所得税理论。通过比较分析，从中不难发现它们的共同特点是，无论从财政的职能角度，还是从公平与效率兼顾的角度，都强调了政府财政调节居民收入分配的重要性和必要性，但对具体的财政手段，却是说法不一。细细归纳起来，都是从财政收入和财政支出两个方面来探讨的，这里就存在这样一个问题，他们都忽略了加强财政管理的重要作用，这不能不说是一个缺憾。

　　财政的重要职能之一就是调节收入分配。财政的分配职能是指对收入的再分配功能。在市场经济条件下，由于人们所提供的生产要素不同、资源的稀缺程度不同以及各种非竞争性因素的干扰，各经济主体获得的收入会出现较大的差距，导致分配失之公平，使市场机制缺乏全面的有效性。这就为财政参与居民收入的再分配提供了合理性和必要性。况且，政府利用公共权力进行收入再分配本身就是在提供一种公共物品，这符合公共财政的基本要求。

　　市场机制和政府机制是调节居民收入分配的两大重要体系。现代经济学已经证明，效率更多的是市场运行的结果，是通过微观主体的自主活动而获得的。政府则主要为市场和微观主体的运作制定基本的规则，以减少交易费用，即为长久效率提供制度保障，因此，公平更多的是政府行为的结果，市场和微观主体是无力顾及的。事实上，在当今世界各国，绝大多数现代政府都是以保证居民收入分配的公平为己任的。政府对保障居民收入分配的公平性在很大程度上是依赖于财政手段的，所以，收入公平分配问题成为当代财政理论的重要研究课题。出于对公平与效率兼顾的考虑，财政应当，也必须参与到居民收入分配的调节活动中去。

　　二中国大陆居民收入差距的实证分析

　　改革开放以来，中国大陆经济发展所取得的成就是令世人瞩目的。2005年，中国大陆国内生产总值（GDP ）达到18.23万亿元[①]，比建国初期的1952年增长了267倍，比改革开放初期的1978年增长了39倍。同时，人均国内生产总值翻两番的任务也已于2000年超额完成，居民平均生活水平基本实现“小康”。根据相关数据测算，2005年与1978年按可比价格相比较，城镇居民家庭人均可支配收入增长了5.17倍，农村居民家庭人均纯收入增长了4.52倍。[②]特别是进入90年代以来，伴随着经济体制改革的进一步深化，居民收入来源不断拓宽，呈现出多元化的趋势。

　　但是，我们也应该清醒地意识到，目前中国大陆的收入分配领域也确实存在着一定的问题，居民收入在快速增长的同时，收入差距也在迅速扩大，具体表现在：

　　一是城乡居民收入差距扩大。改革开放初期的1983年，中国大陆城乡居民收入差距指数（城镇居民人均可支配收入与农村居民人均纯收入之比）是1.82：1；2000年提高到2.79：1；2005年则达到3.22：1.[③]

　　二是地区间收入差距扩大。1985年，东、中、西部地区城镇居民人均可支配收入比为1.31：1：1.14；1995年三大地域人均可支配收入比为1.46：1：1.03；2000年，三地区人均可支配收入比为1.41：1：1.06.从人均收入的最高与最低的省市进行考察，以2000年为例，年人均收入最高的上海市为11718.01元，与最低的山西省年人均收入4724.11元之比为2.48：1；在全国35个大中城市中，最高的城市深圳年人均收入为20548元，与最低的城市西宁年人均收入4765元之比则高达4.31：1.[④]

　　三是不同行业劳动者的收入差距扩大。收入最高行业（高新技术产业、金融保险业等行业）的劳动者平均工资与最低行业（农、林、牧、渔业、采掘业等行业）的劳动者平均工资相比较，其收入比已由1990年的1.29：1上升到1999年的2.55：1，直至2003年的3：1，差距整整扩大了两倍。[⑤]

　　四是高低收入群体间的收入差距扩大。据国家统计局城市社会经济调查总队的调研资料显示，1999年占城镇居民人口数20%的最高收入群体占有总收入的42.4%，其年人均收入是20%最低收入群体（占总收入的6.5%）的8倍，而最富有的10%群体占有总收入的20.8%，其年人均收入是最贫困的10%群体（仅占有总收入的2.2%）的21倍。2005年2月5日，国家发改委经济体制综合改革司发布报告称，城市居民收入最低的20%人口只拥有全部收入的2.75%，仅为收入最高的20%人口拥有收入的4.6%.

　　居民收入差距之大，加剧态势之明显由此可见一斑。中国大陆居民收入差距不断扩大已经成为社会能否稳定，经济能否进一步发展的至关重要的影响因素。

　　收入差距问题已经引起了中国大陆社会各界的广泛关注。广大民众对于收入差距的认识不可能像学者那样做量化的研究，他们是通过耳闻目睹的亲身体验来认识的。根据1997年10月中华全国总工会在全国范围内所做的一次5万多份有效问卷的调查显示，中国大陆企业员工中有90.4%的人认为目前收入差距较大或过大，认为差距适中的仅占7%；广州市社情民意研究中心通过2005年4月进行“收入差距问题公众评价”追踪电话抽样调查亦发现，半数以上的受访广州市民关注收入差距问题，60%市民认为目前居民收入差距过大，其中，22%的人认为“差距悬殊”，38%的人认为“差距较大”，只有8%的人认为差距属“正常水平”。如此高比例的人认为收入差距过大，而如此低比例的人认为差距适中，表明社会大众对于中国大陆收入差距拉大的现状有深刻的认同。由此更可以体会到，差距过大确实是目前中国大陆收入分配问题的主要方面。[⑥]

　　收入差距问题同样引起了中国政府的高度重视。2001年3月15日，国务院前任总理朱鎔基先生在九届全国人大四次会议记者招待会上回答记者提问时谈到：“收入分配差距过大问题值得我们认真注意，根据国际惯例所计算的基尼系数是0.39，也就是说，接近于国际公认的警戒线水平”。2006年3月“两会”期间，国务院总理温家宝先生在其政府工作报告中提出，要调整收入分配关系，规范收入分配秩序，增加中低收入者的收入；从2006年起，用两年时间全部免除农村义务教育阶段学生学杂费；进一步解决体制转轨遗留的下岗失业人员再就业问题和重组改制、关闭破产企业的职工安置问题。这充分显示了中国政府在解决居民收入差距问题上的决心和所采取的实际措施。

　　为什么当代中国大陆会形成居民收入差距过大这一局面呢？对于这个问题，我们应该一分为二地来看，首先，在目前的居民收入差距中有一定的合理成分，如个人积极运用聪明智慧、自身才能，充分利用当前的政策所形成的个人财产积累，对于这部分收入差距，广大公众是可以接受的，政府是应该予以保护的，以此体现“让一部分人先富起来，带动大家共同致富”的指导思想。其次，我们应该清醒地意识到，现如今的居民收入差距中也存在着相当的不合理成分，在收入初次分配环节存在着诸如城乡间、地区间、不同行业间甚至不同阶层间的差别因素，制约着收入的公平分配，加之再分配手段的缺位，这些共同导致了居民收入差距的扩大。广大公众所不能接受的正是这部分收入差距，政府在这方面应该或者说必须有所作为，要积极运用包括财政税收工具在内的再分配手段对其进行有力的调节，不能听之任之。

　　从财政的角度来探讨居民收入差距问题，就会折射出中国财政体制不完善，财政职能缺位的一面。我们应该认真反思现行的财政收入制度、财政支出制度以及财政管理制度。因此，实事求是地估量当前居民收入差距的现状及性质，充分发挥财政调节收入分配的职能，有的放矢地进行财政制度安排，是当前一项十分紧迫的重要任务。

　　三调节居民收入分配的财政制度安排

　　改革开放以来，经济理论和实践工作者越发地重视居民收入分配问题，也做了一些有益的工作，尤其是在80年代末到90年代初，对居民收入分配问题的讨论达到了一个高潮。但是，到目前为止，在研究居民收入分配问题时，人们往往只是将政府财政作为解决居民收入差距问题的对策手段之一，并没有从政府财政的角度系统地分析问题、解决问题。但实际上，政府财政在调节居民收入分配中所发挥的作用，并不是泛泛的，虽然不能说是唯一有效的手段，但起码是居于主导地位的调节手段。大家之所以没有认识到这一点，是当前政府财政调节居民收入分配职能“缺位”所致。这正需要我们更加审慎地考察、研究这个问题，从财政制度的安排这一高度提出对策。

　　（一）调节居民收入分配的财政收入制度安排

　　通过政府财政收入手段对居民收入差距进行调节，最重要的政策工具当数税收制度的安排了。同时，公债发行也具有一定的调节居民收入差距的功能。当然，提高财政收入比重，“做大蛋糕”，也是不容忽视的。

　　1、提高财政收入比重，为政府调节居民收入分配提供财力保障

　　一般来说，国家控制的税收收入或财力越多，国家对经济运行的调控力和影响力越大。不断扩大的税收与政府财力规模，推动着政府不断扩大着的社会职能作用的发挥，特别有利于政府通过扩大财政支出，有目的、有计划地调节收入分配，缓解收入差距。提高财政收入比重，实际上就是要提高税收收入比重，在保持企业整体税收负担不变甚至下降的情况下，通过清理和取消各种收费和基金，合理调整企业税费负担结构，提高企业的税收贡献率，从而提高财政收入的比重。

　　2、深化税制改革，充分发挥税收的调节收入分配功能

　　个人所得税是税收调节居民收入分配的主要政策工具，针对中国大陆目前个人所得税的税制设置和征收管理的现状，应该在以下几个方面深化改革：改分类所得税制为综合所得课税为主，分类所得课税为辅的混合征收制；考虑设置个人所得税的弹性费用扣除标准，便于根据经济发达程度的差异，人民生活水平的差异来灵活确定各个地区的费用扣除标准；简化综合征收所得适用的超额累进税率，形成六级超额累进税率；考虑取消对银行储蓄存款利息征收的个人所得税。同时，加强个人所得税的征收管理，加快税收信息化建设，重视对高收入者的个人所得税征管工作，加大对偷逃个人所得税行为的处罚力度，使个人所得税真正成为有效调节居民收入分配的“良税”。

　　居民收入差距的调节仅靠个人所得税单一税种的作用是难以实现预期目标的。因此，应该综合配套运用其他税收手段，适时开征社会保障税、资本利得税或证券交易税、遗产和赠与税，完善消费税、财产税制，从而建立起一个多环节、多税种、立体式的税收调节体系。

　　3、科学设计公债的发行制度，调节居民收入分配

　　在国内外学者提出的调节居民收入差距的财政手段中，鲜有运用公债发行的政策性建议[⑦].这主要是因为发行公债对居民收入差距的影响要受到两个方面条件的制约：（1）投资主体的特定范围。只有在高收入者热衷于购买公债的时候，这种影响才会体现出来。（2）公债的期限长短。一般来说，只有中长期公债才有影响分配格局的功效，而短期公债非但没有这样的作用，还有可能成为高收入者获利的理想工具，从而加剧收入差距。对于第一个限制条件，可以通过适当调低公债的收益率来实现。只有在较低的收益率的条件下，低收入者才会失去对其关注的兴趣，而高收入者的闲置资金往往受此条件的影响较小，他们的投资偏好往往不会因此发生转移。高收入者这部分资金正是收入差距调节的对象。公债的低收益性可以由其较高的安全性和较高的流动性来补偿。对于第二个限制条件，似乎更好解决。随着公债发行市场和流通市场的逐步成熟，逐步规范，公债限期结构的合理化已经成为其内在要求，适当提高中长期公债品种的比重，也是充分考虑政府负担的必然结果。当然，即使上述两个条件都得到满足，公债在缓解居民收入差距方面的作用还是有限的。因为它对收入差距的抑制只能通过限制高收入者的当期消费来间接地实现，它只能起缓解作用，不能从根本上解决问题。这一切皆缘于公债的有偿性质，还本付息期一到，收入差距的矛盾依然现实地摆在世人面前。但是，现代政府财政公债的连续发行可以在一定程度上弥补这一不足，起到一种税收调节的作用。总之，我们应当承认，在一定的条件下，公债还是具有一定的调节居民收入差距的作用的。

　　（二）调节居民收入分配的财政支出制度安排

　　政府支出可以分为转移性支出与购买性支出两大类。转移性支出直接影响分配而间接影响生产，购买性支出则直接影响生产而间接影响分配。

　　1、财政转移支付

　　现阶段，转移支付主要包括两个方面，一是政府间的转移支付，主要是中央政府向中西部的纵向转移支付和东部地区向中西部地区的横向转移支付，其主要目的就是要解决各地经济发展不均衡的问题，从而为缓解地区间的居民收入差距奠定坚实的基础；二是政府向个人的转移支付，主要是政府财政的社会保障支出，是指政府财政在公民丧失劳动能力、失去就业机会或遭遇其他事故的情况下，为保证基本生活需要给予其物质帮助的资金支出。社会保障的再分配效应是相当显着的，社会保障支出的支出对象一般都是收入较低，生活贫困的个人，因此在调节居民收入差距方面的作用是比较直接的。在这方面，政府应该健全社会保障体系，保证社会保障支出的资金来源，建立统一的社会保障管理体制，加强社会保障基金的监管力度，加快法制建设。

　　2、财政教育支出

　　人力资本是提升个人社会经济地位、改善收入分配状况的重要手段。显而易见，那些潜在生产能力强的人，将在争取较好职业和岗位的竞争中占有优势。这样，自然就会使个人收入拉开差距。衡量一个人潜在生产能力强弱的重要指标就是受教育程度。而教育是一种准公共物品，在这方面，政府应该担当起自己的职责，尤其是在基础教育投资方面的职责，从而提高全体国民的素质，使人力资本起到缩小收入差距的作用，具体说来包括：增加农村地区和中西部地区的教育投资；[⑧]建立、健全教育援助制度，助学贷款制度，奖、助学金制度和勤工助学制度；加强职业培训和下岗人员的再就业培训。

　　3、财政公共工程支出

　　政府财政要根据调节居民收入差距的需要，将资金适当地投向就业密集型或劳动密集型的基础设施建设，使各项公共工程投资不仅包括增强基础设施效用的经济建设功能，还应包括创造就业、增加贫困人口收入的社会调节功能，从而达到缩小居民收入差距的目的。

　　4、财政支农支出

　　首先，政府财政应该支持乡镇企业的发展，把更多的农村劳动力转移到流通、加工、服务等领域，扩大农业经营规模，拓宽农业增收空间。其次，增加对农业基础设施的投入，为农业的长期发展打下牢固的基础。[⑨]最后，实施科教兴农战略，加大对农业科技开发和农村义务教育、职业教育的支持力度，提高农民的基本素质，从根本上解决农民贫困的问题，使广大农村居民走上富裕的道路，逐步缩小城乡居民收入的差距。

　　（三）调节居民收入分配的财政管理制度安排

　　财政调节居民收入分配作为一项调控政策，其政策目标的实现需要相应的财政管理制度予以保障，否则政策目标将在政策的执行过程中出现偏差。

　　1、加强预算管理

　　政府预算的功能是反映政府的财政收支状况。加强预算管理可以使财政收入应收尽收，财政支出更有效率，保证财政履行调节收入分配的职能。与此同时，要建立、健全社会保障预算，监督、管理社会保障资金的筹集与运用；加强预算外资金的管理，杜绝权力部门和个人设租、造租和管租行为的发生。

　　2、强化税收征管

　　通过进一步完善新的税收征管模式，初步建立以信息化和专业化为主要特征的现代化税收征管体系。统一规划，加快信息化建设步伐，实现税收信息的集中处理；实行专业化分类管理，分解、制约执法权力，提高税源监控能力；规范征管程序，明确岗责划分；优化纳税服务，推行多种申报、缴库方式；规范稽查工作，提高稽查质量。同时，还要一如既往地重视税务系统的队伍建设。强化税收征管，一方面要加强宣传，增强人们的纳税意识，另一方面，要建立和推行收入、财产的申报制度，同时加大对偷逃税的稽查和惩罚力度，从而保证税收调节收入分配功能的发挥。

　　3、健全国有资产管理体制

　　国有资产的流失，不仅会给国家造成巨大的经济损失，也会人为地造成个人财产起点的更大不平等。因此，迫切需要改变国有资产管理不善和严重流失的状况，从加强国有资产管理的角度防止居民收入差距的进一步扩大。

　　4、严肃财务制度，规范企业的收入分配行为

　　政府财政对收入分配的调节必然涉及对各类行为主体财务管理的监督，一方面要加强会计制度的建设，严肃财务制度；另一方面要严格规范机关、事业单位和企业的收入分配行为，加强财务检查和审计，从行政、经济、法律等方面严厉惩治财务上的弄虚作假行为，制止不合理的、不符合财务制度的收入分配行为。

　　参考文献

　　1、李实、赵人伟：《中国居民收入分配再研究》，载《经济研究》，1999（4）。

　　2、陈宗胜：《中国居民收入分配差别的深入研究》，载《经济研究》，2000（7）。

　　3、吴云飞：《我国个人收入分配税收调控研究》，载《财政研究》，2000（11）。

　　4、赵晓雷：《中国现阶段收入差距扩大的经济学分析》，《财经研究》，2001（4）。

　　5、刘洋：《当前我国收入差距的实证分析》，《税务研究》，2001（8）。

　　6、赖德胜：《先富！共富？中国转型期的收入分配》，湖北人民出版社，1999，武汉。

　　7、黄泰岩、王检贵：《如何看待居民收入差距的扩大》，中国财政经济出版社，2000，武汉。

　　8、李强：《社会分层与贫富差别》，鹭江出版社，2000，厦门。

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　　[①]货币计量单位为人民币元。在本文的全部内容中如无特别标注，均以人民币元为货币计量单位。

　　[②]上述数据根据温家宝总理《政府工作报告》中的数据及《统计年鉴》中的相关数据计算得到。

　　[③]同上。

　　[④]唐爱松：《收入差距扩大的经济分析》，http://www.jjxj.com.cn（经济学家）。

　　[⑤]《解读居民收入“六项差距”背后的涵义》，网易新闻中心，http://news.163.com/.

　　[⑥]李强：《社会分层与贫富差别》，第184页，鹭江出版社2000年9月版，厦门。

　　[⑦]据手中所掌握的不完全资料来看，只有解学智在《所得课税论》中提到过这个问题。具体请见解学智：《所得课税论》，第189页，辽宁人民出版社，1992年12月版，沈阳。

　　[⑧]从2006年起，中国大陆将用两年时间全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，这一政策将惠及超过1.6亿的农村中小学生，2006年在西部地区实施，2007年扩大到中部和东部地区。财政部称，这一举措实施后，全国农村中小学每年可取消学杂费达150亿元，分摊到每名中、小学生身上，分别为180元和140元。

　　[⑨]温家宝总理的《政府工作报告》指出，2006年起，中国大陆对基础设施建设投入的重点开始转向农村，中央财政用于三农的支出达到3397亿元，比2005年增加422亿元。

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楼继伟：收入分配差距过程不公平最严重

陈晓光 — Thu, 05 Oct 2006 03:41:00 GMT

楼继伟：收入分配差距过程不公平最严重
http://www.crifs.org.cn 2006年7月3日楼继伟
问题的提出第一，收入分配差距不断扩大，已经影响了社会稳定。第二，社会公平上存在一些问题，引起了一部分人对改革的讨论，对“效率优先、兼顾公平”提出了质疑。最近中央领导公开表态，要坚持市场经济改革方向，这就要求我们还必须进一步在理论和实践上给以最合理解答。第三，我们党高度重视解决这些问题，先后提出了构建社会主义和谐社会、五个统筹、科学发展观、建设社会主义新农村，党的十六届五中全会提出更加注重社会公平。第四，建设和谐社会、实现社会公平要解决相当复杂的问题。目前，综合国力、财政实力都得到一定提高，但是很多问题只能逐步解决，在一定时期内，还会有人认为社会公平不足，特别是不够公正。这就提出我们应该树立和坚持什么样的公正观的问题。我国收入分配情况分析第一，目前我国反映收入分配差异的基尼系数为0.46，收入分配相当不均，但是我们从城乡分别来看，城市的基尼系数是0.34，农村的基尼系数是0.37，也就是城乡作为两个部分各自的差距不是很大，但是把城乡综合在一起就达到0.46，这说明主要是城乡差距造成了基尼系数的扩大，这种状况相对于城乡比较普遍的拉开收入差距，贫民区与灯红酒绿邻里相望的状态对比，冲击力要小些，对社会稳定的破坏力也要小。总之，我们基尼系数较大，但是冲击力相对来说还不是特别大。第二，收入差距拉开的速率非常快，不到一代人的时间内，从相当均等拉开到这么大的差距，比起经过若干代人才拉大收入差距的情况，冲击力要大得多。第三，相对于收入分配来说，更为严重的是起点不公平。先天的不公平是客观存在的，人们的禀赋、出身家庭的贫富、所处地区的自然条件有差别。但是后天的起点不公平就有关社会政策的选择。主要涉及受教育的机会、健康的机会、迁徙的机会等的不公平。第四，过程的不公平最为严重。所谓过程的不公平是什么呢？人的发展机会是不是平等的，进入市场的机会是不是平等的，从比较贫穷的阶层提升的机会是不是平等的。垄断企业职工特别是高层管理人员收入过高，不同所有制的企业实行区别对待的企业所得税，国有企业改制中内外勾结低价处置资产，利用内部信息或散布虚假信息恶意炒作股票获取暴利，通过征地剥夺农民，通过关系或贿赂低价获得国有土地，以及农民工工资得不到保障等，就属于过程不公平。在进入市场机会上的不平等，很多是与规则的设定和对规则的把握有关的。总体上看，规则设立很严，执行偏松，对裁量权的把握又因人而异，这就使得进入市场机会不平等，履行合同的权利和义务不平等，而且这种裁量权的把握往往和腐败相连，引起更多的不满。第五，公共政策对起点的公平关注不够，各方面改革不到位引发过程的不公平。人民群众接受效率优先形成的结果不均等，对公共管理“错位”和“越位”造成的起点和过程的不公平较为不满。进一步地，起点和过程的不公平是结果不公平的重要原因。第六，已经造成了经济增长质量不高。起点和过程的不公平是机会的不公平，人们的天赋和潜力很难发展为创造力，较大比例地转为失业和社会救济，也成为不稳定的诱因之一。投资和消费的比例不平衡，与收入分配差异过大也有一定关系。每单位GDP的增长所能包含的就业机会在最近若干年之内是不断减少的，就业机会减少会进一步恶化收入分配。特别关注起点和过程的公平在现实生活中，因起点和过程的不公平与因效率不同所造成的结果不公平不易区分，难怪有质疑“效率优先、兼顾公平”。当然，以否定改革为目的的那些质疑者另当别论。因此，要在坚持社会主义市场经济的改革方向、坚持“各种生产要素按贡献参与分配”的同时，更加注重解决起点和过程的不公平。起点和过程的公平与效率不是此消彼长、优先与兼顾之间的关系，是相互促进的关系。构建和谐社会与致力于经济增长，在激发每个人创造力的角度上是完全一致的。十六届五中全会提出，“注重社会公平，特别要关注就业机会和分配过程的公平，加大调节收入分配的力度，强化对分配结果的监管”。再清楚不过地说明，必须以追求起点和过程的公平为重点，以注重社会公平的工作为着力点。在注重社会公平方面，我们已经实施了一些政策，还要进一步完善这些政策：第一，必须坚持发展是硬道理，只有蛋糕做大，才可以更好地分配蛋糕，才有实力更好地致力于收入分配。第二，要坚持社会主义市场经济的改革方向，它既是最有效的资源配置机制，也是基础性的收入分配机制。在商品和价格面前，人人都是平等的，如果价格不能自由，商品是垄断的，必然导致行政分配资源，必然是低效率的，对生产者和消费者也都是不公平的。第三，要重视解决起点的不公平或不均等。针对基尼系数增大主要是城乡差距引起的现状，在农村义务教育、新型合作医疗和社会救助方面，政府都在加大投入，目的是促进农民的起点公平。目前，从土地上获得的公共收入大部分游离于预算之外，绝大部分用于城市建设，要纳入预算统一管理，更大比例地安排农村建设。在城市要更加重视职业教育和整顿教育领域乱收费，深化卫生体制改革，继续改革养老保险制度，扩大社保覆盖面等。第四，要十分重视纠正过程的不公平。它涉及的方面非常广，比如说，打破垄断，在垄断没有打破之前，要对垄断行业个人收入加强管理；必要时修改《公司法》，改变实收资本制的规定，这对降低进入市场的门槛非常重要，有利于容纳大量的就业机会；加快推出“两法”合并；保护农民合法权益；加强证券市场监管；整顿土地和矿业权市场；大力削减行政审批，建立起审查和评估行政许可必要性的机制和机构；广泛引入招标竞争机制，通过市场分配国家控制的资源；推进改革，建立提高司法公正的机制；持续不懈地预防和惩治腐败等。第五，要注意到人口流动是改善收入分配状况的有效途径，要消除这方面的障碍。要继续实施户籍制度改革，还要探索建立适应农村劳动力流动，逐步定居城镇的公共服务管理机制。但现实问题是：城市居民享受着总体来说比我们发展阶段要高的社会福利，我们又没有实力把农民的社会福利提高到城市的水平上去。第六，加强对收入分配结果的调节和监管。要坚决打击商业欺诈和腐败行为，巧取豪夺来的收入必须追回。对生产要素按贡献参与分配所获得的高收入也应适当调节，还要鼓励高收入者通过捐赠回馈社会，以便更有效地帮助低收入者。因此，综合与分类相结合的个人所得税制改革要列入日程。强化转移支付制度，逐步实现地区间基本公共服务能力的均等化。第七，对市场失败者的救助，这包括失业保险、最低生活保障等。当然，也要救助自然灾害损失者。处理好起点和过程公平，需要救助的失败者的比例是很低的。追求社会公平是一个长过程，但在任何时点与人民群众对社会公平的期望来说恐怕永远存在差距。我们解决了一部分人对公平的诉求，而另一部分人觉得没有公平对待，不会满足。因此，我们始终会处在矛盾之中。不应当出现我们不断地做好事，但是社会仍旧不稳定，矛盾还在激化的状况。怎么把握?这里不得不谈到公正。所谓公正是一种价值判断，怎么对待事物才是合理的，才能被社会多数所接受。社会对公正会有大多数人认同的看法，但社会看法是可以引导的，社会对公正的看法也是分阶段的。因此，不得不提到我们如何引导和确立正确的公正观。（作者为财政部副部长，本文是中共中央党校2006年春季学期进修一班学员的一项课题研究成果，由楼继伟执笔。文章来源于第340期《学习时报》，内容有删节）

文章来源：第一财经日报（责任编辑： zfy）